Présentation du rapport d’information sur le financement de la transition énergétique dans l’Union européenne

Chaque jour, l’Union européenne importe en moyenne 1 milliard d’euros d’énergies fossiles. Pour la France, c’est 1 milliard d’euros chaque semaine. Des importations qui nous rendent évidemment dépendants de pays qui, pour beaucoup, ne partagent pas nos valeurs et peuvent même parfois se trouver hostiles à notre égard. Nous avons vu les dangers de cette dépendance au moment du déclenchement de la guerre en Ukraine par Vladimir Poutine. Et s’il fallait encore un exemple, aujourd’hui même, les ménages et les entreprises françaises et européennes subissent les conséquences de la guerre déclenchée par Donald Trump en Iran. Notre dépendance aux énergies fossiles impacte notre souveraineté, elle impacte aussi notre économie, et elle est évidemment le premier moteur de la crise écologique que nous connaissons.

La présentation de notre rapport intervient après un été particulièrement caniculaire. Une mission dont le rapporteur est le président de la commission des finances estime le coût des fortes chaleurs de cet été en France à 16 milliards d’euros, en comptabilisant les dépenses de santé, les destructions liées aux incendies et puis les mesures d’aide qui ont été mises en place pour accompagner les personnes et les entreprises sinistrées. Tous ces constats préalables nous rappellent la nécessité de mener à bien rapidement une transition écologique qui soit à la fois ambitieuse, souveraine et écologique.

Nos auditions nous ont conduits à échanger avec des acteurs représentant des structures de nature très diverse. Cela a été évoqué tout à l’heure par madame Lalanne. L’ensemble de ces acteurs nous ont remonté un besoin partagé, commun : celui de la stabilité. La question énergétique porte en effet des enjeux de temps long. Les entreprises raisonnent à dix, quinze ans au moment de renouveler leur outil industriel, et les équipements ménagers, comme les pompes à chaleur et les véhicules électriques, nécessitent aussi une projection au-delà d’une décennie. La stabilité réglementaire et la stabilité économique apparaissent donc comme deux conditions préalables au déclenchement d’investissements qui doivent être massifs, et à la réussite de la transition énergétique. Je voudrais donc prendre un peu de temps pour insister sur cette condition, qui va de pair avec la mobilisation des financements, objet de notre rapport.

Dans un monde bouleversé par les instabilités géopolitiques et les revirements stratégiques du président américain, l’Union européenne apparaît aujourd’hui comme un espace de stabilité politique. C’est un réel atout pour attirer de nouveaux investisseurs. Alors, pour être totalement complet, il convient de nuancer un petit peu ce constat. En France, la dissolution de 2024 décidée par le président de la République et les incertitudes qui pèsent aujourd’hui sur les orientations énergétiques qui résulteront du prochain scrutin présidentiel viennent évidemment diminuer la portée de cet avantage.

L’une des clés pour faciliter l’orientation des fonds et les décisions d’investissement est donc la stabilité : la stabilité institutionnelle, c’est ce que je viens d’évoquer, la stabilité réglementaire et la stabilité économique. Elles sont nécessaires à la bonne lisibilité du cadre normatif et elles facilitent aussi le travail de pédagogie qui permet une plus grande adhésion à la transition. L’économiste Douglass North parle ainsi d’un « capital institutionnel ». La valeur de ce capital ne doit pas être sous-estimée. C’est le sens d’une des préconisations que nous portons, en défendant un principe de non-régression réglementaire.

La dimension européenne était évidemment au cœur de nos travaux. Nous avons rencontré directement les administrations européennes, des représentants d’intérêts au niveau européen, ainsi que le commissaire européen chargé de l’énergie et du logement. Au-delà de l’échelon européen, il nous a aussi semblé important d’analyser les réponses apportées par différents États membres. Nous avons donc sollicité notre réseau diplomatique pour disposer d’éléments de comparaison harmonisés avec différents pays européens : l’Allemagne, la Pologne, l’Italie et le Danemark.

Les capacités budgétaires limitées des différents États européens appellent plusieurs remarques de ma part. Tout d’abord, ce sont souvent les choix budgétaires des gouvernements en place qui ont mené à un accroissement du déficit public, organisant finalement la diminution des capacités d’action des États. Par ailleurs, il serait particulièrement dangereux de considérer que les situations budgétaires pourraient justifier de porter une ambition climatique limitée. Selon les différents rapports que nous avons consultés, l’inaction climatique pourrait en effet coûter de l’ordre de 15 points de PIB à l’horizon 2050 et de 30 points de PIB à l’horizon 2100. Le coût de l’inaction pèserait donc bien davantage sur les finances publiques que les investissements nécessaires pour en limiter les conséquences.

On le voit, les investissements dans la transition énergétique ne peuvent être appréciés à la seule lumière de leur coût immédiat pour les finances publiques, puisqu’ils contribuent à renforcer durablement notre souveraineté, mais aussi la résilience de nos économies. La soutenabilité des finances publiques ne doit donc pas être analysée indépendamment de la capacité des États à préparer l’avenir. Il m’apparaît donc nécessaire de réinterroger les critères du pacte de stabilité et de croissance, afin de mieux prendre en compte les bénéfices de long terme des investissements consacrés à la transition énergétique. C’est le sens de la recommandation numéro 9 que je porte dans ce rapport.

Le financement de la transition énergétique ne pourra évidemment pas reposer exclusivement sur les budgets nationaux. Il suppose donc une mobilisation plus large des financements privés, aujourd’hui encore trop peu engagés dans la transition énergétique. Il ressort des travaux que nous avons menés que le défi du financement de la transition énergétique est moins une question de disponibilité des fonds que d’orientation de ces fonds. Autrement dit, les fonds nécessaires à la transition existent, mais ils ne sont pas suffisamment orientés vers la transition. Je vais prendre juste un exemple : TotalEnergies oriente encore les deux tiers de ses investissements vers les énergies fossiles.

Les ordres de grandeur des investissements à réaliser posent cependant la question de la soutenabilité sociale de cette transition, quand la capacité financière d’une grande majorité de ménages est déjà particulièrement contrainte. De la même manière, de nombreuses petites entreprises peinent à accéder aux financements nécessaires à la réalisation de leur transition. La transition énergétique impose donc de réussir à mobiliser des financements qui soient justes : justes socialement et justes pour notre tissu de petites et moyennes entreprises. Les recettes du marché carbone devraient permettre d’y contribuer davantage. C’est là aussi une des préconisations que nous portons tous les deux.

Pour continuer, je veux dire quelques mots sur le cadre réglementaire européen. L’Union européenne dispose d’un cadre particulièrement complet et ambitieux. Le règlement sur la répartition de l’effort partage l’effort de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre les 27 États membres selon leurs capacités. Par ailleurs, deux marchés carbone ont été créés pour établir une taxation du carbone : ce sont les systèmes d’échange de quotas d’émission, avec un marché pour les secteurs de l’énergie, de l’industrie, des transports maritimes et aériens, et un second marché devant s’appliquer au secteur du transport routier, du bâtiment et de la petite industrie.

Concernant ce second marché, il convient de préciser que celui-ci se répercutera sur les factures énergétiques des consommateurs finaux, et donc des ménages. Sa mise en application a déjà été reportée à 2028, mais je veux souligner que les conditions de mise en œuvre des mécanismes de redistribution et de soutien aux investissements des ménages dans la transition énergétique sont des points de vigilance tout particulièrement marqués.

Enfin, l’Union européenne a créé un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour limiter les distorsions de concurrence vis-à-vis des pays extra-européens qui ne portent pas les mêmes exigences environnementales. Ce cadre réglementaire européen a une double inspiration. D’une part, taxer les émissions de CO2 selon le principe du pollueur-payeur, pour inciter nos entreprises à investir dans la décarbonation. D’autre part, protéger le tissu industriel européen en taxant les importations en provenance de pays tiers via le MACF, qui s’apparente à ce que l’on pourrait appeler une mesure de protectionnisme écologique visant à lutter contre le dumping écologique. Bien évidemment, ce cadre reste perfectible, pour renforcer la protection des industriels européens face aux concurrences déloyales, ou encore en utilisant davantage les recettes du marché carbone pour soutenir les investissements dans la transition énergétique.

La rapporteure, madame Lalanne, présentait un ordre de grandeur de 360 à 400 milliards d’euros par an d’investissement supplémentaire à l’échelle européenne. À l’échelle nationale, la stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique, ce qu’on appelle la SPAFTE, estime ce besoin à 82 milliards d’euros d’investissement supplémentaire tous les ans jusqu’en 2030. Ces chiffres, 360 milliards, 82 milliards au niveau national, témoignent de l’ampleur de la transition à mener.

Les principales composantes de ces 82 milliards d’euros par an : la rénovation thermique des bâtiments, et pour les transports, au minimum 39 milliards d’euros par an, principalement pour l’acquisition de véhicules bas carbone. Mais si on ne comptabilise que le surcoût lié à l’achat de véhicules bas carbone par rapport aux véhicules carbonés, le chiffrage est fortement réduit, et on passe de 39 milliards à 4 milliards d’euros par an. Pour la rénovation des bâtiments, l’effort est également colossal : c’est 27 milliards d’euros par an supplémentaires.

En la matière, dans le domaine du bâtiment, les stop and go réglementaires qui ont été subis en France comme dans d’autres pays européens sont particulièrement dommageables. Cette instabilité a touché les enveloppes budgétaires consacrées à la rénovation et aussi les conditions d’accès aux différentes aides. Elle complique la visibilité des ménages et des professionnels et retarde les décisions d’investissement.

J’en termine avec les recommandations. Je ne reviendrai pas sur l’ensemble des recommandations évoquées par la co-rapporteure, madame Lalanne. Nous portons la plupart d’entre elles collectivement. D’autres traduisent nos différences d’appréciation sur les leviers à utiliser.

La recommandation numéro 2 propose d’introduire au niveau de la Banque centrale européenne des taux directeurs différenciés pour les investissements verts. Des taux différenciés permettraient de créer un biais de financement favorable aux projets d’investissement labellisés comme verts ou favorables à la transition. Pour soutenir l’investissement, nous préconisons aussi d’accroître les moyens de la Banque européenne d’investissement et de modifier son mandat pour la conduire à investir de manière plus importante dans les projets de transition énergétique, et la rendre plus accessible au tissu des ETI européennes.

Concernant l’intégration des marchés de capitaux, qui est un sujet récurrent de la construction européenne, je veux indiquer que celle-ci ne peut pas se faire au prix d’une dérégulation accrue. Elle ne pourrait être réalisée qu’en garantissant une forte protection des épargnants, en s’appuyant sur une supervision européenne renforcée des grands acteurs financiers et en établissant une harmonisation sur la base des règles nationales les plus protectrices.

Au niveau national, pour soutenir les investissements dans l’électrification, qui est un levier majeur de la décarbonation, nous préconisons de mettre en cohérence le signal fiscal en diminuant la fiscalité sur l’électricité. Pour faciliter l’accès des ménages au financement bancaire, il nous apparaît par ailleurs nécessaire de développer les dispositifs de soutien : les prêts à taux zéro, les garanties bancaires à destination des premiers déciles de revenus.

Enfin, je porte deux recommandations spécifiques. La puissance publique dispose d’une capacité déterminante : celle de se projeter sur le temps long et d’assumer des risques technologiques que les acteurs privés ne sont pas toujours en mesure de prendre. C’est ce qui a permis la réussite de nombreux projets industriels en France et en Europe dans la deuxième moitié du XXe siècle. Je pense par exemple au TGV, à l’aérospatiale, au développement de l’industrie électronucléaire. La création d’un fonds souverain d’investissement pourrait donc utilement contribuer au financement de la transition énergétique.

Enfin, les crises énergétiques successives ont mis en évidence une contradiction majeure. Alors que la dépendance aux énergies fossiles fait peser des coûts considérables sur les ménages, les entreprises et les finances publiques, on l’a évoqué, la hausse des prix de l’énergie peut générer des profits exceptionnels pour les groupes qui les exploitent.

Ces bénéfices, qui résultent en partie des fluctuations des marchés mondiaux plutôt que de nouveaux investissements productifs, doivent contribuer au financement de la transition énergétique. Il s’agit également d’un enjeu de justice fiscale. Les entreprises qui tirent des profits exceptionnels du modèle énergétique fossile doivent participer à l’effort collectif nécessaire pour en sortir. Une taxation des superprofits réalisés par les entreprises qui restent orientées vers le fossile, comme l’ont déjà réclamée plusieurs pays à l’échelle européenne, me paraît donc nécessaire.

Avant de conclure, je vais adresser mes remerciements à monsieur Jacomo pour son accompagnement durant la rédaction de ce rapport, à nos collaborateurs Élise et Romain. Et je veux enfin remercier la rapporteure, madame Lalanne, pour le travail réalisé ensemble. Une partie de nos conclusions se rapprochent, on l’a tous les deux évoqué. D’autres trouvent des appréciations divergentes. Mais c’est cette pluralité qui fait la richesse d’un travail transpartisan. Je vous remercie.